1

פלג 52: המבחן הבורמזי

תקציר

  1. ביום שני האחרון, ה-1 בפברואר 2021, צבא מיאנמר ביצע הפיכה צבאית נגד הממשל האזרחי במדינה.
  2. הצבא עשה זאת כנראה כדי לעצור את התחזקות מפלגת השלטון במיאנמר, הליגה הלאומית לדמוקרטיה. הליגה זכתה בניצחון מוחץ בבחירות לפרלמנט בנובמבר 2020 והיא פועלת לקדם רפורמות דמוקרטיות משמעותיות במדינה.
  3. מיאנמר חשובה אסטרטגית לסין כשער לאוקיינוס ההודי ונתיב עוקף לים סין הדרומי. השפעתה של סין מדאיגה את הצבא, והייתה אחת הסיבות מדוע הצבא החליט לשחרר מעט משלטונו במדינה בתחילת שנות ה-2000
  4. ארה״ב מעוניינת למנוע את התקרבותה של מיאנמר לסין, אך ממשל ביידן התחייב להגן על זכויות אדם ודמוקרטיה – אם לא יעניש בצורה כלשהי את המשטר הצבאי, העמדה האידיאלית שלו תתפס כחלולה.
  5. סביר שארה״ב תטיל סנקציות על חברות בבעלות צבאית, אך תמשיך בסיוע הומניטרי למיאנמר וניסיון להביא את הצבא לשוב בו מניסיון ההפיכה.
  6. הצבא יהיה נתון ללחץ בינלאומי ולחץ מהבית – הפגנות המוניות – לחזור בו מההפיכה.

להורדת הפרק – קישור.

ביום שני האחרון, ה-1 בפברואר 2021, צבא מיאנמר ביצע הפיכה צבאית נגד הממשל האזרחי במדינה. עבור מיאנמר, או בורמה כפי שהיא מוכרת בחלקים גדולים של העולם,  הפיכות צבאיות או שלטון צבאי אינן דבר חדש. המדינה הכריזה עצמאות מהשלטון הבריטי ב-1948 וב-1962 הצבא ביצע הפיכה נגד הממשלה האזרחית. במשך 50 שנה הצבא שלט לבדו במדינה, מוחץ באלימות כל תנועה דמוקרטית שניסתה לערער על שלטונו. סנקציות הוטלו על מיאנמר והמדינה שקעה כלכלית והפכה מבודדת דיפלומטית.

ב-2003 נראה אבל שהמדינה מתחילה דרך חדשה: באותה שנה ראש הממשלה של המשטר הצבאי הכריז על מפת דרכים לדמוקרטיה [מקור], שתכלול חוקה ובחירות לפרלמנט. ב-2008 התקבלה חוקה חדשה למיאנמר שהבטיחה את שליטתו המוחלטת של הצבא בממשל האזרחי, אך לפחות היה ממשל אזרחי. תחת החוקה החדשה אזרחי מיאנמר יוכלו להצביע לפרלמנט ולבחור את הנשיא שלהם. החוקה החדשה נתנה לצבא רבע מהמושבים בפרלמנט, מה שאומר שאין דרך לשנות את החוקה ללא תמיכת הצבא, והרמטכ״ל הוא שממנה את שר הביטחון, השר לביטחון פנים והאחראי לגבולות המדינה [מקור]. במילים אחרות, הרמטכ״ל הוא השולט בכל מנגנוני הביטחון במדינה.

ב-2010 נערכו בחירות ראשונות לפרלמנט תחת החוקה החדשה, בחירות שהוחרמו ע״י הליגה הלאומית לדמוקרטיה (National League for Democracy, NLD), מפלגת האופוזיציה המרכזית למשטר הצבאי. הליגה הוקמה ע״י אָאוּנְג סַאן סוּ צִ'י ב-1988, והיא זכתה לניצחון משמעותי בבחירות של 1990. החונטה התעלמה מתוצאות הבחירות האלו והכניסה את סו צ׳י למעצר בית עד 2010.

משום שהליגה לדמוקרטיה החרימה את הבחירות, מי שניצחה ניצחון סוחף ב-2010 הייתה מפלגת הסולידריות והפיתוח של האיחוד (Union Solidarity and Development Party, USDP). מדובר במפלגה בה חברים גנרלים לשעבר והיא מהווה מעין חזית אזרחית של הצבא בפוליטיקה במיאנמר. עם ניצחון המפלגה בבחירות, מונה ב-2011 נשיא אזרחי חדש למיאנמר: תיין סיין, גנרל לשעבר. רשמית, שלטון החונטה הסתיים. בפועל היא עדיין החזיקה במושכות השלטון.

על-אף שהחרימו את הבחירות ב-2010, סו צ׳י והליגה החלו במגעים עם הממשל האזרחי החדש והחליטו להשתתף בתהליך הדמוקרטי במיאנמר. בבחירות ב-2015 הליגה זכתה לניצחון משמעותי והפכה למפלגת השלטון החדשה במיאנמר. על-אף שזכתה ברוב הקולות, סו צ׳י לא יכלה להתמנות לנשיאה: לפי החוקה אדם לא יכול להתמנות לנשיא אם יש לו קרובים בעלי אזרחות זרה. במקרה יצא שלסו צ׳י, היריבה המרכזית של הצבא, יש שני בנים בעלי אזרחות בריטית [מקור]. הפרלמנט לכן יצר עבור סו צ׳י משרה חדשה – יועצת למדינה, מקבילה לתפקיד ראש הממשלה אצלנו. סו צ׳י הפכה למנהיגה דה-פקטו של הממשל האזרחי, גם אם רשמית הייתה כפופה לנשיא הרפובליקה.

במשך 5 שנים, בין 2016 עד 2021, מיאנמר התנהלה עם ממשל היברידי מוזר: שני מוקדי כוח, אחד אזרחי ואחד צבאי, ועם הממשלה האזרחית מנוהלת בפועל ע״י ״יועצת המדינה״ בעוד דה-יורה מנהל אותה הנשיא. בלאגן פוליטי שיכול להתחרות אפילו בהסכמי הרוטציה שלנו כאן ארץ. מתיחות וחיכוכים כמובן היו בין שני מוקדי הכוח, האזרחי והצבאי, אך לא נראה היה שמיאנמר עומדת לשוב לימי המשטר הצבאי. מה הביא לכן את הצבא לבצע הפיכה? ולמה ההפיכה הזו היא-היא המבחן המשמעותי הראשון של ממשל ביידן? על הכול בניתוח היום. בואו נתחיל.

נלחמים בגיאוגרפיה

הבנה של מדינה מתחילה בגיאוגרפיה שלה, והגיאוגרפיה של מיאנמר היא הגיאוגרפיה של קונפליקט: המדינה נמתחת לאורך מצפון לדרום, מסין עד מפרץ בנגל. במרכזה היא מישורית, נחצת ע״י נהר אירודי (Irrawaddy) ונהר צ׳ינדוין (Chindwin). במרכז המדינה המישורי חייה הקבוצה האתנית הגדולה ביותר של מיאנמר, הבורמזים, המהווים קצת יותר ממחצית האוכלוסייה [מקור].

את המישור הבורמזי מקיפים שרשרות הרים וג׳ונגלים במזרח, בצפון ובמערב. ההרים מהווים מחסום גיאוגרפי יעיל מול הענקים השכנים למיאנמר, סין מצפון והודו במערב, מאפשרים לה להתקיים עצמאית בין שתי המעצמות. מצד שני, ההרים הם גם בית למעל 100 קבוצות אתניות שונות, חלקן נלחמות לעצמאות ממיאנמר, מהמישור המרכזי, מאז הקמת המדינה ב-1948. נקודת הפתיחה הגיאופוליטית של מיאנמר היא מאבק בין המרכז הדמוגרפי במישור ובין הפריפריה בהרים. במיאנמר המאבק הזה מתבטא לא בתחרות כלכלית או פוליטית אלא במלחמה ממש, מלחמת גרילה בין השלטון המרכזי במישור והמחתרות השונות בהרים שנמשכת כבר למעלה מ-70 שנה.

מדינה הצריכה להילחם בפריפריה שלה בשביל לשלוט בה תפתח מאפיינים צבאיים, אם לא שלטון צבאי ממש. הצבא הפך במיאנמר למוסד הלאומי המבטיח את קיום האומה, והוא בראייתו היה עליון גם על הממשלה הנבחרת. ב-1962 הצבא הדיח את הממשלה האזרחית בטענה שהוא צריך יד חופשית במאבק נגד ארגוני הגרילה השונים במדינה [מקור]. במשך כ-50 שנה הצבא ניהל מלחמה עיקשת נגד קבוצות הגרילה בהרים, בעודו מדכא את שאיפות החופש של העם הבורמזי, חושש שדמוקרטיה תוביל לאנרכיה והתפרקות המדינה. אם אבל הוא רואה עצמו כמבטיח את קיומה של מיאנמר, ואם הוא שלט ללא עוררין מאז 1962 במדינה, מה הביא אותו בשנות ה-2000 להתחיל בתהליך דמוקרטי שבסופו הוא ישלוט לצד ממשל אזרחי? שתי סיבות מרכזיות:

מיאנמר דעכה כלכלית עקב הסנקציות החריפות שהוטלו עליה, במיוחד אחרי דיכוי הפגנות דמוקרטיות בשנות ה-80׳ וה-90׳. על אף העושר המינראלי האדיר שלה, מיאנמר הפכה לאחת המדינות העניות והבלתי מפותחות ביותר בדרום מזרח אסיה. בזמן ששכנותיה כמו סין או תאילנד צמחו בקצב מהיר, היא נותרה מאחור, מתקשה למשוך הון זר אליה ולתת תעסוקה ושירותים לאוכלוסייה שלה.

הסנקציות גם הפכו את מיאנמר למבודדת בזירה הבינלאומית, עם סין כמדינה היחידה שמוכנה לעשות עמה עסקים. הממשל הצבאי חשש אבל שהתקשרות עם סין תאיים על מיאנמר. הוא חשד בסינים שהם תומכים בארגוני הגרילה בצפון מיאנמר בגבול עם סין [מקור], וחשש שהתקרבות לסין המתעצמת תהפוך את מיאנמר למדינת חסות של בייג׳ין. מה הטעם להילחם בארגוני גרילה בהרים אם בסוף הופכים למושבה סינית?

אז בתחילת שנות ה-2000 החונטה החליטה לצאת בתהליך שבסופו מיאנמר תהיה דמוקרטית, גם אם נתונה לחלוטין לשליטתו של הצבא. החוקה של 2008 הבטיחה את הכוח המבני של הצבא, וגם אחרי הניצחון של הליגה הדמוקרטית ב-2015, אחיזתו של הצבא לא התרופפה. במקביל הסנקציות על מיאנמר הוסרו וחברות זרות החלו להיכנס למדינה, מקימות מפעלים לניצול כוח העבודה הזול בה [מקור] ומכרות לכריית המשאבים היקרים בה כמו זהב, ניקל ויסודות נדירים [מקור]. מיאנמר המשיכה לעשות עסקים עם הסינים, אך אליהם הצטרפו גם היפנים וההודים, שהחלו להשקיע בצורה משמעותית בעסקים ותשתיות במדינה. החונטה קיבלה את כל מה שרצתה, ובכל זאת בפברואר 2021 החליטה שוב לקחת את השליטה לידיה ולהדיח את הממשלה האזרחית. למה?

לא התוצאות שציפו להן

בנובמבר 2020 התקיימו בחירות חדשות לפרלמנט, בחירות בהן הליגה לדמוקרטיה זכתה ברוב מוחץ של המושבים בפרלמנט – 83% מהמושבים הפנויים בפרלמנט (הצבא כזכור מחזיק ברבע מהמושבים לפי החוקה). מפלגת הסולידריות של יוצאי הצבא זכתה רק ב-7% [מקור]. הניצחון הזה היה עבור הצבא דגל אדום.

כמה חודשים לפני הבחירות, בתחילת 2020, הליגה לדמוקרטיה הגישה מספר הצעות לשינוי החוקה, ביניהן צמצום חלקו של הצבא בפרלמנט והורדת הסף לאישור שינויים בחוקה מ-75% מכלל חברי הפרלמנט. שתי ההצעות, בנפרד או יחד, היו מקטינות את כוחו המבני של הצבא [מקור]. ההצעות כמובן נפלו בהצבעה בפרלמנט במרץ 2020 [מקור], הצבא הצביע נגדן, אך מטרתן כנראה הייתה סמלית: הן הראו שהליגה לדמוקרטיה וסו צ׳י לא השלימו עם המבנה הפוליטי שיצר הצבא בחוקה של 2008 והליגה מוכנה לאתגר את כוחו של הצבא.

הצבא גם ראה כיצד סו צ׳י מגדילה את כוחה במיאנמר ומהדקת את קשריה עם סין, בונה לעצמה בסיס כוח עצמאי. בזמן שהצבא המשיך לחשוד בהתקרבות לסין, סו צ׳י פעלה לקדם פרויקטים כלכלים משותפים ולבנות יחסים ידידותיים יותר עם בייג׳ין [מקור]. סין השיבה בנדיבות: בינואר 2020 שי ג׳ינפינג ביקר במיאנמר, הביקור הראשון של נשיא סיני למדינה מזה 19 שנה [מקור]. שי ערך את הביקור בעוד הקהילה הבינלאומית האשימה את סו צ׳י בהעלמת עין מרדיפת הצבא את בני עם הרוהינגה, מיעוט מוסלמי במערב מיאנמר [מקור].

לא אכנס לכל הסיפור של רדיפת הרוהינגה, אך כן יש אירוע בסיפור שחשוב לנו: בדצמבר 2019 סו צ׳י, שהיא אגב זוכת פרס נובל לשלום ל-1991, עמדה בפני בית הדין הבינלאומי בהאג והבהירה שהאלימות כלפי בני הרוהינגה אינה רצח עם [מקור]. לטענתה האלימות שתוארה בעדויות של ניצולים אינה שיטתית וממשלת מיאנמר מחפשת כיצד לשפר את חייהם של אנשיה, לא לרדוף אותם. היא האשימה את העולם בכך שאינו מבין את המורכבות האתנית של מיאנמר והצורך של הצבא להילחם בארגוני טרור. בזמן שהעדות של סו צ׳י הכתימה את התדמית הבינלאומית שלה, היא הגדילה את הפופולאריות שלה בבית: בסקר מאוקטובר 2020, חודש לפני הבחירות, 79% מאזרחי מיאנמר הביעו אמון בסו צ׳י, לעומת רק 70% ב-2019 [מקור]. הנאום שלה בהאג הציג אותה כמגינה של מיאנמר מפני העולם החיצון, כך שבעוד התדמית הבינלאומית שלה נפגעה, התדמית שלה בבית התחזקה [מקור].

הניצחון המוחץ של הליגה לדמוקרטיה בבחירות בנובמבר הציג בפני הצבא בעיה שהוא לא ציפה לה: בעוד הוא מחזיק בכוח הפוליטי במדינה, הליגה קנתה לה אחיזה בלבבות העם. כן, הצבא עדיין שולט במדינה הבורמזית, אך הוא החל לאבד את תמיכת העם – באותו סקר מאוקטובר 2020, רק 44% מהמשיבים הביעו אמון בצבא. הצבא כנראה חשש שהליגה, מעודדת מהניצחון של בנובמבר 2020, עלולה לנסות ולהניע את האוכלוסייה לדרוש רפורמות דמוקרטיות אמתיות.

הניצחון של הליגה גם הציב בעיה עבור הרמטכ״ל הנוכחי של צבא מיאנמר, שעתיד להגיע לגיל פרישה ביולי השנה. לטענת מקורות דיפלומטים הגנרל תכנן שמפלגת הסולידריות תזכה לאחוז גבוה יותר מהמושבים בפרלמנט, ואז היא ביחד עם הצבא יבחרו בו כנשיא החדש של מיאנמר [מקור]. ללא המושבים הנדרשים, תוכנית הפנסיה של הגנרל התבטלה.

הצבא היה יכול להודיע שתוצאות הבחירות לא תקפות, לבטל את הפרלמנט ולהחזיר את שלטונו, בדיוק כפי שעשה ב-1990. במקום הוא החליט לעשות משהו מתוחכם יותר: אחרי הבחירות הוא הפיץ את הטענה של מפלגת הסולידריות בדבר אי-סדרים וזיופים בבחירות, מנסה לערער את אמון האזרחים בסו צ׳י ובתוצאות הבחירות. הוא עשה זאת למרות שמשקיפים בינלאומיים טענו שהבחירות התנהלו כסדרן, ואין סימן לזיופים בהיקף שיכול לשנות את תוצאות הבחירות [מקור]. סו צ׳י סירבה להתחיל בספירה מחדש של הקולות והתכוננה להתכנסות הפרלמנט החדש ב-1 בפברואר 2021.

אחרי שהניסיון לדחות את התכנסות הפרלמנט נכשל, לצבא לא הייתה ברירה אלא לפזר אותו. אולם גם כאן הוא הראה גישה מתוחכמת, שמטרתה הראשית לגרום להפיכה לא להיראות כמו הפיכה: מבחינה טכנית משפטית השתלטות הצבא אינה הפיכה נגד הממשל האזרחי, אלא תוצאה של הכרזת מצב חירום ע״י הנשיא בפועל של מיאנמר. על-פי החוקה אם הנשיא מכריז על מצב חירום לאומי, הרמטכ״ל הופך לראש המדינה ומקבל את כל סמכויות השלטון אליו. נכון שהנשיא בפועל הפך לנשיא אחרי שהצבא הדיח את הנשיא המכהן, אך יש בסיס משפטי לצבא לטעון שאין כאן באמת הפיכה.

הצבא גם לא פשוט העלים את סו צ׳י או זרק אותה למעצר בית, אלא פתח נגדה בהליך פלילי. בתחילת ההפיכה הצבא האשים את סו צ׳י באי-סדרים חמורים בבחירות. לאחר מעצרה, הוא החליף את ההאשמות באי-סדרים ב… טוב, אין דרך שזה לא ישמע מצחיק: ייבוא בלתי חוקי של ווקי-טוקי [מקור]. בפשיטה על ביתה נמצאו עשרה מכשירי קשר והיא כעת עומדת למשפט פלילי על ייבוא בלתי חוקי של המכשירים, עם אפשרות למאסר של שנתיים.

לפי התגובה של הצבא סביר להניח שהוא לא מתכנן לבטל לחלוטין את הממשל האזרחי ולהחזיר את השעון אחורה כשהוא שלט לבדו. מהלך כזה יעורר התנגדות אזרחית נרחבת ועלול להשיב את הסנקציות הבינלאומיות על מיאנמר. יותר סביר שהוא רוצה לפגוע בפופולאריות של סו צ׳י והליגה לדמוקרטיה ע״י האשמות בדבר אי-סדרים ושחיתות, וכך לוודא שכאשר יערכו מחדש בחירות מפלגת הסולידריות היא שתנצח. ההפיכה הנוכחית נועדה ״לתקן״ את מגמת ההתחזקות של הליגה.

הצבא לוקח כאן הימור: אם הקהילה הבינלאומית תחליט להטיל מחדש סנקציות על מיאנמר, הכלכלה תפגע קשות וסין שוב תהיה הקשר היחיד של מיאנמר לעולם החיצון. זה הימור משמעותי, אך יש לצבא שתי סיבות להאמין שהעולם יהסס בתגובה שלו: ראשית, יש כבר עסקים זרים שפועלים במיאנמר, עם השקעות משמעותיות. קהילות עסקיות במדינות כמו ארה״ב, הודו ויפן ירצו למנוע סנקציות חריפות נגד מיאנמר בשביל לשמור על העסקים שלהן במדינה. שנית, המערב יחשוש שאם יטיל סנקציות חריפות מדי נגד מיאנמר, הוא ידחוק אותה לידיה של סין. הצבא מקווה שהודות לתחרות האסטרטגית בין המערב לסין, ספציפית בין ארה״ב לסין, הוא יוכל לבצע את ההפיכה עם התנגדות בינלאומית מינימאלית. בכל זאת, וושינגטון לא תרצה לאבד מדינה אסטרטגית כמו מיאנמר לבייג׳ין. או שמא כן?

הדרך לבנגל

בשביל להבין יותר טוב את המשחק האסטרטגי שמתנהל סביב מיאנמר, ולמה התגובה של ממשל ביידן למשבר תלמד אותנו הרבה על מדיניות החוץ שלו, צריך להבין את החשיבות האסטרטגית של המדינה דווקא עבור בייג׳ין.

מיאנמר גובלת בסין בצפון ובמפרץ בנגל בדרום, חלק מהאוקיינוס ההודי. מסדרון כלכלי בין מיאנמר לסין, שיכלול כבישים, רכבות, צינורות גז ונפט, יהיה הנתיב החדש של בייג׳ין לאוקיינוס ההודי. הנתיב הזה יעקוף את ים סין הדרומי ומצר מלקה, שני אזורים שנמצאים בתחרות צבאית בין בייג׳ין לוושינגטון, ויאפשר לה גישה בטוחה יותר למשאבים של מזרח אפריקה והמפרץ הפרסי. נוכחות צבאית של סין במיאנמר תאפשר לה להקרין כוח על הודו עצמה.

הסינים מאז 2013 מקדמים את ״המסדרון הכלכלי של סין מיאנמר״ (China Myanmar Economic Corridor, CMEC), שורה של פרויקטים שאפתניים במטרה לפתח את התשתיות במיאנמר ולחבר אותה לדרום סין. בין הפרויקטים נמצא נמל ימי חדש ואזור תעשייתי במערב המדינה, קו רכבת מהיר, צינורות גז ונפט, ופיתוח עירוני של בירת מיאנמר יאנגון [מקור]. עבור בייג׳ין הפרויקטים האלו הם בעלי חשיבות אסטרטגית עליונה, והיא מתוסכלת מהעיכובים מצד מיאנמר בפיתוח שלהם [מקור].

על-אף שהפרויקטים מציעים השקעה קריטית עבור מיאנמר בפיתוח התשתית שלה, ומציעים מקומות עבודה לאוכלוסייה הצעירה שלה, ממשלת מיאנמר גררה רגליים לאורך השנים ביישום הפרויקטים. החשש במיאנמר הוא מכך שהפרויקטים הסינים יגדילו את השפעתה של בייג׳ין ועלולים להכניס את מיאנמר למלכודת חוב ממנו היא לא תוכל לצאת. לכן במקרים מסוימים ממשלת מיאנמר לחצה לקצץ פרויקטים שנראו גדולים מדי, ובמקרים אחרים הקפיאה פרויקטים לגמרי. גרירת הרגליים של מיאנמר הייתה אחת הסיבות לביקור של שי במדינה ב-2020, ביקור בו הוא הדגיש את הצורך לעבור משלב התוכניות לשלב המימוש של המסדרון הכלכלי [מקור].

אם עבור בייג׳ין מיאנמר היא נכס אסטרטגי, עבור ארה״ב מיאנמר היא מדינה שעדיף שתישאר מחוץ לתחום ההשפעה של סין. בזמן ממשל אובמה האמריקנים השתמשו בפחד של הצבא מהסינים בשביל לשכנע אותו לקדם רפורמות דמוקרטיות [מקור]. שמירת סין מחוץ למפרץ בנגל גם תקל את העול הביטחוני על הודו ותעזור לארה״ב לבלום את ההשפעה הגדלה של בייג׳ין בדרום מזרח אסיה.

אם ארה״ב תטיל מחדש סנקציות כלכליות גורפות בתגובה להפיכה היא עלולה לדחוף את המדינה לידיה של סין. גם לא בטוח שהסנקציות יועילו, הן עלולות לשכנע את הצבא רק להעמיק את שליטתו במדינה ולבטל גם את מעט הדמוקרטיה שיש. לכאורה השיקול האסטרטגי הקר מכתיב לוושינגטון שעדיף לבלוע את ההפיכה, להטיל סנקציות אישיות על חלק מהגנרלים – שגם ככה יש נגדם סנקציות קיימות – ולהמשיך לעשות עסקים עם מיאנמר. אולם השיקול הזה לא לוקח בחשבון שני דברים: המחויבות המוצהרת של ממשל ביידן לזכויות אדם ודמוקרטיה במסגרת ״שיבתה של ארה״ב לתפקיד ההנהגה״ [ראו כאן] והעובדה שוושינגטון יודעת שגם הצבא מפחד מסין.

באותה מידה שקיים השיקול הקר של אינטרסים על-פני ערכים, קיים גם השיקול הקר לא פחות של ערכים על-פני אינטרסים: ממשל ביידן נכנס לבית הלבן בהצהרה שארה״ב שבה לתפקידה כמנהיגה של הסדר הליבראלי. הממשל חרט על דגלו עוד לפני שהתחיל את כהונתו את הנושא של זכויות אדם ודמוקרטיה. בזמן שצפוי שהוא יהיה פרגמטי במקומות מסוימים, ההפיכה במיאנמר ברורה מדי, בוטה מדי, בשביל שיהיה אפשר להצדיק המשך עסקים כרגיל.

מיאנמר היא גם לא נכס קריטי לאסטרטגיה האמריקנית באזור. במיאנמר אין בסיסי צבא אמריקנים והמיקוד הצבאי של וושינגטון נמצא בים סין הדרומי, לא מפרץ בנגל. ארה״ב יודעת שהצבא חושש מהשפעתה של סין, ויכול להיות שדווקא בידוד מחדש יביא אותו לוותר על ניסיון ההפיכה ולכבד את תוצאות הבחירות של נובמבר 2020. הרווח שוושינגטון תשיג מלהטיל סנקציות ולדבוק בערכים שלה יכול להיות הרבה יותר משמעותי מגישה פרגמטית וצינית למצב הדמוקרטיה במדינה.

ארה״ב גם תעדיף להטיל סנקציות במקרה בו הצבא יתחיל לדכא באלימות את ההפגנות נגדו. בימים האחרונים הפגנות ברחבי מיאנמר נגד ההפיכה משכו עשרות אלפי אנשים, שקוראים לצבא לשחרר את סו צ׳י ולוותר על השלטון [מקור]. הצבא ניסה לחסום את האינטרנט בשביל לעצור את התיאום של ההפגנות, אך זה רק הגדיל את הכעס נגדו. ככל שההפגנות ימשכו, הצבא יאלץ להחליט אם ללכת אחורה מההפיכה, לדכא באלימות את המפגינים, או לנסות ולשחוק את רצונם לאט, מקווה שארה״ב והמערב לא יטילו סנקציות כלכליות נגד מיאנמר. הבעיה עבור הצבא שגם אם המערב לא יטיל סנקציות, חודשים של הפגנות ומהומות ירתיעו הון זר מלהיכנס למדינה ואף יבריחו עסקים שכבר פועלים בה. מיאנמר עלולה לסבול בכל מקרה ממכה כלכלית ב-2021.

המבחן של ביידן

ההפיכה במיאנמר היא המבחן האמיתי הראשון של ממשל ביידן בזירת החוץ. יש שתי שאלות גדולות בנוגע למשבר: ראשית, כיצד הממשל יגיב? האם הוא יטיל עוד סנקציות על אנשי הצבא, אך ימנע מלבודד את מיאנמר? האם הוא יטיל סנקציות גורפות על המדינה? האם משהו בין לבין?

אם ממשל ביידן רוצה להראות את המחויבות שלו לדמוקרטיה וזכויות אדם, אך רוצה להימנע מלפגוע באוכלוסייה האזרחית של מיאנמר, התגובה האמריקנית הטובה ביותר תהיה סנקציות כלכליות על חברות בבעלות הצבא. סנקציות כאלה יפגעו בתזרים המזומנים של הצבא, ירחיקו עסקים זרים מלהיכנס למדינה, אך ישמרו על רמת קשר כלכלי ודיפלומטי שיאפשרו לארה״ב לנסות ולהחזיר את מיאנמר למסלול של דמוקרטיה.

אם הצבא יגיב באלימות למפגינים, סביר שארה״ב תעדיף משטר סנקציות חריף יותר נגד מיאנמר. תחת משטר כזה כל סיוע, הומניטרי או לא, יופסק, וסנקציות יוטלו נגד כל עסק שיפעל בשטח המדינה. משטר סנקציות כזה ישאיר לצבא בחירה פשוטה: ללכת אחורה עם ההפיכה, או לשמור על השלטון הצבאי ולחפש השקעה מסין שתפצה על איבוד ההשקעה הזרה. התגובה האמריקנית בכל מקרה תעזור לנו להבין טוב יותר מה סדר העדיפויות של הממשל וכמה הוא מתוחכם בתגובה שלו.

השאלה השנייה היא האם הממשל יצליח להביא את בעלות בריתה של ארה״ב באזור, בראשן יפן והודו, ללחוץ גם הן על הצבא. טוקיו וניו-דלהי נהנות שתיהן מיחסים טובים עם מיאנמר, קשרים עסקיים משמעותיים ורצון משותף לוודא שמיאנמר לא תיפול לידיה של סין. שתיהן גם נקטו היסטורית בגישה ריאליסטית כלפי המדינה, שמות בצד סוגיות של דמוקרטיה וזכויות אדם [ראו כאן וכאן]. אם ממשל ביידן באמת ירצה ללחוץ את החונטה, הוא יהיה חייב שגם בעלות הברית שלו, שהאינטרס שלהן הוא להמשיך את הקשר, יישרו קו עם וושינגטון.

הודו ויפן כמובן שונות ביחסיהן עם ארה״ב, ולכן התגובה של כל אחת מהן תלמד אותנו על איך הן תופסות את הממשל החדש והיחס שלהן אליו. הודו מעולם לא הייתה חלק ממערכת הבריתות האמריקנית וההתקרבות בשנים האחרונות בין שתי המדינות נובעת בעיקרה מהחשש המשותף מסין. קרוב לודאי שניו-דלהי תסרב לנתק קשרים כלכלים עם מיאנמר, בצעד שידגיש את העצמאות האסטרטגית של הודו ויהיה נקודת חיכוך ראשונה בין הממשל האמריקני החדש וניו-דלהי.

יפן עדיין תלויה ביטחונית בארה״ב, אך תחת מנהיגותו של ראש הממשלה לשעבר אבה היא הפכה שחקן הרבה יותר אסרטיבי במזרח אסיה, במיוחד בדרום מזרח אסיה [ראו כאן]. אם סוגה יחליט שלא ליישר קו עם וושינגטון המשמעות היא שגם הוא רואה ביפן שחקן עצמאי אסטרטגית, שחקן שמוכן לפעול נגד וושינגטון היכן שהדבר משרת את האינטרס הלאומי שלו.

סיכום

ההפיכה במיאנמר היא מבחן עבור המדינה, והיא מבחן עבור ממשל ביידן. הצבא במיאנמר מעוניין ״לתקן״ את המצב בו המפלגה המתנגדת לשלטונו היא הפופולארית ביותר במדינה. אם יצליח, הוא יבטיח שכאשר יהיו שוב בחירות במדינה ב-2022, הן לא יאיימו עליו. נראה שכרגע הרחוב במיאנמר מתנגד להפיכה, אך ההצלחה שלו תלויה בתגובה של ארה״ב – האם ממשל ביידן יאיים בסנקציות חריפות על מיאנמר בשביל להביא את הצבא להסיר את שלטונו? האם יסתפק במילים וימשיך את הקשרים עם הצבא, במטרה לאזן את השפעתה של סין? אולי משהו בין לבין? עוד נראה. בכל מקרה ברור שזהו המבחן הגדול הראשון של ביידן.